フロン問題についての政府の対応に関する質問

フロン問題についての政府の対応に関する質問主意書

オゾン層破壊物質であるフロン（特定フロン・ＣＦＣ）の代替物質として、近年、代替フロンの生産量が急速に増加している。これらのフロンガスは二酸化炭素に比べて非常に高い温室効果が認められ、一九九七年に気候変動枠組条約第三回締約国会議（ＣＯＰ３）において締結された「気候変動に関する国際連合枠組条約京都議定書」（以下「京都議定書」という。）においては、二酸化炭素、メタン、亜酸化窒素に加えて、ＨＦＣ（ハイドロフルオロカーボン）類、ＰＦＣ（パーフルオロカーボン）類、ＳＦ６（六フッ化硫黄）の三ガスも温室効果ガスとして規制の対象となった。

政府はこれまで、特定フロンを削減するために、代替フロンの普及を進めるという施策をとってきており、ここにきて温暖化効果の観点から代替フロンの削減に取り組まなければならないことは、これまでの政策の方針を見直す必要があると言わざるを得ない。

現在でも政府は、ＨＦＣ等に代わる代替物質の開発を進めているとも聞いているが、これまでの特定フロン削減における政策方針の誤りを反省しているとは思えない。これまでにとってきたフロン対策政策の方向性を再度検討すべきである。

このような観点から以下、質問する。

一　フロン等の生産量に対する回収量の見通しや排出抑制について

毎年九月一日に通産省と環境庁が特定フロンの回収実態調査報告を行っており、カーエアコン、業務用冷凍空調機器、家庭用冷蔵庫など機器別のフロン回収率が出されている。昨年は、カーエアコン十二％、業務用冷凍空調機器五十六％、家庭用冷蔵庫二十九％という数字が出ており、この数字だけを見ても非常に低い回収率であることを指摘せざるを得ない。さらに、ここで指しているのは特定フロンだけで業務用冷凍空調機器などに使われているＨＣＦＣ（ハイドロクロロフルオロカーボン）やＨＦＣなどは含まれていない。また「回収率」とは各機器の「回収可能量」を分母としており、例えばカーエアコンでは一台当たり平均七百五十グラム程度のフロンガスを含有しているが、そのうちの四百五十グラム程度が「回収可能量」とされているため、使った量に対してどれだけ回収しているかはこの数字からは分からない。

通産省オゾン層保護対策室のデータによれば、一九九九年のＨＣＦＣ出荷量は五万二千六百トン、ＨＦＣ出荷量は一万四千七百トンで計六万七千三百トンである。このうち冷媒は三万七千七百トンとされている。一方、年間に破壊されたフロン量は年間一千トンにも満たず、冷媒出荷量年間平均を約四万トンとしたときの二～三％程度にしかすぎない。これを見れば、日本の回収処理対策が遅々として進んでいないのが明確である。

今後は拡大生産者責任の原則を踏まえ、機器製造者が製造時のフロン量やその年に補充用として製造されたフロンガスを加えた量を公表し、それに対する回収の責任を負う形で回収・破壊量が共に報告されるべきである。

１　政府は、ＨＦＣを含めたフロン全体の放出抑制のため、「回収・処理」を重要な対策の一つに位置付けているが、生産されたフロン全量に対して「回収・処理」でどの程度の放出抑制を見込んでいるのか。

２　冷媒や断熱材など、生産時から回収時までに数年から十数年のタイムラグがあるとはいえ、物質の生産から含有機器の製造、使用、廃棄、また廃棄時の回収、破壊に至るまでの各過程の数量について把握し、どの段階でどの程度排出されているのかを含めて全体的な対策を講ずるべきであると考えるが、具体的な数量把握の方法は検討されているのか。

二　「地球温暖化対策推進大綱」における代替フロン二％増加容認について

１　地球温暖化対策推進大綱に盛り込まれている「代替フロン等三ガスの排出量については、プラス二％程度の影響に止める」というのは、京都会議直後に何の根拠もなく出された数字だと言われている。この二％増という表現は、基準年九五年の六ガス排出量合計、十二億二千三百五十万トン（化学品審議会の九九年フォローアップ時資料より。ＣＯ２換算）に対して二％という意味であり、ＨＦＣ等三ガスで二千四百四十七万トンの増加を認めることになる。この結果、三ガスの排出量は、目標年には七千三百万トン、九五年と比べて五割の増加という大幅増加を意味している。

一方、九八年五月の化学品審議会による業界の自主計画取りまとめ（数字の積上げ）は、基準年九五年のＨＦＣ等三ガス排出量、四千八百五十万トンに対して五％増、すなわち六ガス排出量に対しては増加率がほぼゼロ％という数字となっている。これは、大綱の「二％増」に対応していない。

（表）ＨＦＣ等三ガス排出量及び業界自主計画対策後の排出量見通し　１／２

（表）ＨＦＣ等三ガス排出量及び業界自主計画対策後の排出量見通し　２／２

表を見るとおり、実際は九九年で、自主計画による二〇一〇年の対策の数値を既に上回る抑制を実施している。これは十分な対策をとったからというより、漏えい防止などとれる対策をすぐにとっただけのものであり、対策として必ずしも十分なものとは思えず、また今後ＨＦＣが廃棄される際に大きく排出量が増えることも予測されている。しかしながら、この表を見ると自主計画の目標自体が甘いとも言え、それより更に大きな排出を認める政府大綱の「二％増容認」は、何ら実情と合っていないということが説明できる。

自主計画でより高い数字を出しているのに、大綱ではそれを守らなくてもよいという姿勢で二％も上乗せしているのは、いったいどういう根拠によるものか。また、実情に合わせてこの対策を見直す予定はあるのか。

２　今の業界自主計画では、ＨＦＣ等の利用の抑制や自然冷媒への転換、また回収義務付けなどの方向性が全くないが、今後、利用抑制などを図っていく指導を行う予定はあるのか。行わないのであれば、どのようにしてＨＦＣ等からの排出抑制を担保するのか。

三　自然系物質の導入についての政府の考え方

通産省は京都議定書によって規制対象となったＨＦＣ等の対策として、ＨＦＥ（ハイドロフルオロエーテル）など新規代替物質の開発等を政策の重点事項としている。しかしＨＦＥの温暖化効果はＨＦＣに比べて低いとはいえ、物質によっては二酸化炭素の五百倍にもなるという米国からの報告があり、米国では気候変動枠組条約の事務局に各国が自主的に報告すべき物質として掲げている。このように、これらの物質も強力な温室効果ガスであることから、今後新たに規制対象となる可能性が十分に考えられる。

通産省のオゾン層保護対策では当初から温室効果ガスであることが分かっていたＨＦＣへの転換を推進し、官民挙げて巨額の投資をしてきたが、ＨＦＣの国際的排出規制により業界に大きな負担を負わせる結果となったのは完全に政策の失敗であると言わざるを得ない。

１　通産省のＨＦＣ等対策としての新規代替物質の開発は、これまでオゾン層保護対策として代替フロンへの転換を強要してきた政策の失敗を繰り返し、関係業界に再度経済的負担を強いる結果になるのではないか。

２　このような代替物質の開発を進めることより、自然冷媒や断熱材の導入と開発を促進することの方が、温暖化対策及びオゾン層保護の両立にかなう施策となると思われる。これらの導入・開発の促進に係る政府の方針を示されたい。

四　排出防止に係る経済的手段についての政府の取組

１　この平成十二年六月に中央環境審議会の地球温暖化対策検討チームから出された「地球温暖化対策検討チーム報告書」では、温暖化対策における経済的措置について「温室効果ガスは国民経済のすべての局面において何らかの形で排出される。単独の政策手段のみで温室効果ガスを効率的かつ効果的に削減することは困難となっている。このため、京都議定書の削減目標を遵守するための国内制度の検討に当たっては、自主的取組、経済的措置、規制的措置、環境投資など有効な政策措置のすべてを有機的に組合わせるポリシーミックスの検討が重要である」とあり、現在、国内的にも炭素税の検討がなされているところである。

一方、京都議定書で規制対象となったＨＦＣ、ＰＦＣ、ＳＦ６は、人工的に作られた化学物質であり、二酸化炭素などに比べても管理しやすい物質で有効な政策を組み合わせることによって全体量の削減を図るべきであろう。

かつてアメリカはＣＦＣへの課税措置で生産量を削減した経緯もあり、現在製造されている温室効果ガスであるＨＦＣ類やＨＣＦＣの削減にも有効な手段である。省冷媒化や漏えい防止対策、さらにはフロンを使わない製品への転換を目指して、こうした「フロン税」のような課税措置も検討されるべきだと考えるが、政府の見解を示されたい。

２　税制措置とは別に、冷媒等で回収するべきフロンを確実に集める経済的手法として、例えばデンマークでは当初の価格に処理費を上乗せし、事業者が回収したものを輸入販売業者のところに持ち運んだ時にその量や質に応じて費用が返ってくるいわゆる「デポジット制度」で回収のインセンティブを働かせる措置がとられている。日本の回収処理が進まない現状は回収処理費用を事業者がユーザーから排出時に徴収できないなどの問題があることもその大きな要因だと考えられるが、日本でこうした措置を制度として取り入れることについてどう考えているか。

五　フロン等規制法の検討及びＣＦＣ管理戦略の進捗状況について

１　アメリカ、イギリス、ドイツ、スウェーデンではフロンの排出禁止・回収に関する法制度が一九九〇年代初頭までに確立されている旨、環境庁の資料でも明らかである。本年二月七日、衆議院予算委員会において柳本環境政務次官（当時）は「必要に応じ、回収、破壊の義務化についても検討してまいる所存」と答弁している。我が国におけるフロンの排出禁止・回収に関する法制度確立に向けた進捗状況を示されたい。

２　第十一回モントリオール議定書締約国会合（一九九九年十一月二十九日から十二月三日）において、ＣＦＣ管理戦略を策定し、二〇〇一年七月までに事務局に提出することを要請されている。政府のこれまでの取組だけではＣＦＣ管理戦略としては不十分と考えるが、今後戦略策定に向けてどのような政策の見通しを立てているのか。

右質問する。

一の１について

政府は、クロロフルオロカーボン（以下「ＣＦＣ」という。）及びハイドロクロロフルオロカーボン（以下「ＨＣＦＣ」という。）については、特定物質の規制等によるオゾン層の保護に関する法律（昭和六十三年法律第五十三号。以下「オゾン層保護法」という。）に基づき、生産量等の規制を行っており、また、これらの取組を補足する観点から、機器に含まれる冷媒に使用されるＣＦＣ（以下「冷媒ＣＦＣ」という。）については、平成九年に関係事業者団体により策定された自主計画等に基づく回収・破壊を促進し、及び地域におけるフロン回収等推進協議会の活動の支援等により回収・破壊を促進している。さらに、政府は、ハイドロフルオロカーボン（以下「ＨＦＣ」という。）については、平成十年に関係事業者団体により策定された自主行動計画等に基づく排出抑制対策を地球温暖化対策として促進している。

これらの計画に関し、ＣＦＣ、ＨＣＦＣ及びＨＦＣともに、生産された時点から廃棄される時点までの期間は一律でないこと、生産量の中には新規の製品に使用する量と既存の製品に補充する量が含まれること、一つの機器に製造年度の異なるＣＦＣ、ＨＣＦＣ及びＨＦＣが含まれること等から、特定の年の生産量と回収・破壊量を対比させることは適当ではないため、生産量に対する回収・破壊量の見込みは立てていない。

なお、ＨＦＣについては、関係事業者団体の自主行動計画において平成二十二年（一部の機器においては平成十三年）における冷媒の回収に関する目標を設定しており、自動車においては使用済み自動車のカーエアコンに含まれる冷媒量の七十パーセント、業務用冷凍空調機器においてはメーカー・設備業者の関与する廃棄機器の台数の八十パーセント、自動販売機においては廃棄機器に含まれる冷媒量の七十パーセント、家庭用冷蔵庫及び家庭用エアコンにおいては機器メーカーに引き渡された使用済み製品の台数の百パーセントを回収・処理できる仕組みの整備を目標としているところである。

一の２について

御指摘のとおり、フロンについては、冷媒、断熱材等の様々な分野において使用されており、製造時、使用時、廃棄時等の複数の段階で排出が生じるため、各分野及び各段階における実態を把握した上で、全体的な対策を行うことが重要である。

ＨＦＣ、パーフルオロカーボン及び六ふっ化硫黄（以下「ＨＦＣ等」という。）については、化学品審議会地球温暖化防止対策部会（以下「審議会」という。）において、毎年、冷媒、断熱材等の分野ごとに、製造時、使用時及び廃棄時の各段階で、関係事業者団体における調査等に基づいて得られた排出係数にＨＦＣ等の含有機器等の生産量やストック量を乗じるなどの方法により排出量を推計し、分野ごとに公表している。地球温暖化対策の推進に関する法律（平成十年法律第百十七号）第十三条の規定に基づく我が国全体の排出量についても、同様の方法により算定し、公表することとしている。

なお、ＣＦＣ及びＨＣＦＣについては、国際的にも生産量及び消費量の規制等によりオゾン層保護対策を行うこととなっており、オゾン層を破壊する物質に関するモントリオール議定書（昭和六十三年条約第九号。以下「モントリオール議定書」という。）に定められたスケジュールに従って、オゾン層保護法に基づき、生産量及び消費量を規制し、その実績を毎年公表している。また、冷媒ＣＦＣの回収量については、関係事業者団体の自主計画及び地域における取組の進捗状況の評価と併せ、毎年公表している。

二の１について

御指摘の「地球温暖化対策推進大綱」（以下「大綱」という。）におけるＨＦＣ等の排出量については二パーセント増程度の影響に止める旨の目標については、大綱を策定する際、ＨＦＣ等の排出抑制対策としてその時点で実現し得る可能な限りのものをベースに、かつ、それぞれの関係者が厳しい目標を掲げるという前提で設定したものである。

一方、平成十年の審議会において試算したＨＦＣ等について対策を講じた場合の平成二十二年の排出量推計値は、今後の技術開発の進展や関係者の幅広い協力、国際協力といった諸要素が所期の計画どおりに実現し、かつ、産業界が最大限の努力をした対策がすべて実現されると仮定し、分野ごとの計画達成の不確実性の相違については考慮せずに、集計したものである。すなわち、本推計値は、例えば半導体等製造分野における代替物質等の政府による研究開発など、その成否等が明らかになるまでに長期を要する対策等についてもすべて実現されると仮定した場合の数値であり、大綱に定めた目標とは性格が大きく異なる。

したがって、大綱に定めた前記の我が国の目標は、現段階では変更する考えはない。今後、国際交渉の動向も踏まえ、平成九年の「気候変動に関する国際連合枠組条約第三回締約国会議」で採択された「京都議定書」の締結に向けて国内措置全般について検討が行われる場合には、六種類（二酸化炭素、メタン、一酸化二窒素及びＨＦＣ等）の温室効果ガスに係る国内対策の一環としてＨＦＣ等の排出量等の目標についても必要な検討を行ってまいりたい。

二の２について

ＨＦＣ等の排出抑制に係る関係事業者団体の自主行動計画には、家庭用エアコン及び業務用冷凍空調機器については低冷媒充てん量機器の開発、家庭用冷蔵庫については炭化水素系等冷媒使用製品の開発及びこれへの転換、カーエアコンについては冷媒使用量の少ない機器の開発及びＨＦＣを使用しない機器の研究が、それぞれ盛り込まれている。また、平成十二年五月の審議会において、エアゾールの使用抑制を啓発するための自主表示要領の普及、断熱材における利用分野ごとの要求性能等の体系化等の方向性が示されているところである。政府としても、これらの関係事業者団体の自主行動計画の厳格なフォローアップによって、産業界の一層の取組を促してまいりたい。

三の１について

政府は、オゾン層保護対策については、ＣＦＣから他の代替物質への転換を進めていく中で、ＨＦＣ等への転換とともに、自然冷媒、炭化水素系発泡材等への転換を進めてきている。

また、モントリオール議定書に基づく技術経済評価パネル（以下「ＴＥＡＰ」という。）のタスクフォースの作成に係るモントリオール議定書の遵守とＨＦＣ等の排出抑制とを両立させるための方策等に関する報告書（平成十一年十月）においても、ＨＦＣはオゾン層破壊物質の代替物質であり、ＨＦＣを用いることがエネルギー効率上有利な場合にはＨＦＣ使用は温室効果ガス排出抑制に寄与し、ＨＦＣに代替する物質がない分野もあるとの位置づけが与えられている。

このような状況も踏まえつつ、政府としては、大綱に基づき、産業界の計画的な取組の促進と並んで、代替物質の開発等を促進することとしている。通商産業省においても、オゾン層を破壊せず温暖化効果もより少ない新規代替物質の開発が不可欠と考えており、現在、政府予算により、研究開発を進めているところである。もとより、研究開発を進めていく上で、国際的な動向も念頭に置いている。

三の２について

ＴＥＡＰのタスクフォース報告書（平成十一年十月）においては、同一物質であってもエネルギー効率は用途、技術等により異なるとされており、ＨＦＣ等からの代替が可能な分野については、ライフサイクルアセスメントや安全性等を考慮しながら、自然冷媒等を含む代替物質、代替技術を導入することが重要であると考えている。

関係事業者団体の自主行動計画にも、家庭用冷蔵庫における炭化水素系冷媒を使用した製品、カーエアコンにおける二酸化炭素冷媒等の非フロン系の冷媒を使用した製品の研究等が盛り込まれている。また、審議会は、関係事業者団体から、断熱材における利用分野ごとの要求性能等の体系化、家庭用冷蔵庫に使用する炭化水素系冷媒の安全基準策定の検討開始等の取組の報告を受けており、政府としてもこれらを促しているところである。

四の１について

現在、温室効果ガス削減のための種々の政策手法の組合せについて検討しているところであり、ＨＦＣ等の削減対策についても、二酸化炭素、メタン及び一酸化二窒素の温室効果ガスの削減対策との整合性及び公平性と共に、それぞれのガスの利用の形態等の特性を踏まえ、削減の効果及び国民経済に与える負担について比較検討した上で、経済的措置の活用も含め種々の政策措置の組合せについて検討していくこととしている。

四の２について

冷媒等で使用されているフロンの回収及び破壊の促進については、廃棄経路が機器によって異なり、それぞれの機器に関与する事業者が多岐にわたるという実態を考慮し、機器ごとの生産、流通、使用、廃棄等の実状に応じた取組により、フロンの回収等に関する仕組みの整備を実質的に進展させることが適当であると考えている。

例えば、特定家庭用機器再商品化法（平成十年法律第九十七号）においては、特定家庭用機器に該当する冷蔵庫及びエアコンについて、機器の排出時に消費者が費用を負担し、製造業者等に対し、リサイクルと一体的に冷媒フロンの回収・破壊を行うよう義務づけている。

御指摘の「デポジット制度」については、費用の確実な徴収、徴収費用の管理、適正な費用設定等において、検討すべき課題があると承知している。今後ともこれらの諸手法を総合的に勘案し、適切なフロン回収等の仕組みについて検討することが重要であると考えている。

五の１について

関係十八省庁から成る「オゾン層保護対策推進会議」において、平成九年九月にフロンの回収及び破壊の促進方策を取りまとめた。これまでに、関係業界に対してフロンの回収等に関する仕組みの構築を要請するとともに、地域におけるモデル事業の実施、地方公共団体や関係業界等から成るフロン回収等推進協議会の活動の支援等の取組を促進してきたところである。

また、先にも述べたとおり、特定家庭用機器に該当する冷蔵庫及びエアコンについては、特定家庭用機器再商品化法において、冷媒フロンの回収・破壊を製造業者等に対して義務づけている。

今後とも、フロン回収問題の重要性を踏まえ、関係省庁が協力し、従来の取組の強化を図るとともに、これらの対策の状況を見つつ、必要に応じて法制度の確立も含めてフロンの回収の仕組みの構築・強化につき検討を進めてまいりたい。

五の２について

ＣＦＣ管理戦略の策定については、現在政府において検討中であるが、ＣＦＣの使用・回収等に関する調査その他の調査を実施するとともに、関係省庁が協力して、関係する事業者その他の関係者に対して一層の強い要請を行っていくこと等により従来の取組の強化を図るなどし、これらの成果等をＣＦＣ管理戦略に反映させていきたいと考えている。