我が国における条約難民の認定体制に関する質問主意書

難民問題に関する我が国の取り組みの中で、特に見直すべき点は、我が国の難民審査体制である。

各国は、いずれも難民の地位に関する条約（以下「難民条約」）等に基づき、法の運用を行っているはずなのに、現実の我が国の難民認定者数は、他の先進国と比較して著しく少ない。

この違いは、我が国の難民審査体制が不十分であることに起因しているのではないか。このような問題意識を背景に、十一月二十日及び二十七日の衆議院法務委員会において、法務省に対し質問を行った。しかし、私としては、十分な答えが得られたものとは考えていない。

従って、次の事項について質問する。

一　条約法に関するウィーン条約第三十一条によると、難民条約の解釈にあたっては、前文及び附属文を含めた条約文や締結国間でなされた難民条約の関係合意である最終文書の規定に従わなければならないと考えるが如何か。また、難民の人権の広範な保障という難民条約の趣旨、目的に照らして解釈されなければならないと考えるが如何か。

二　難民の地位を認定する作業は裁量行為ではなく、難民であることを有権的に確定する行為であると考えるが如何か。

三　平成十四年八月二十七日に受領した答弁書（内閣衆質一五四第一九五号）において、政府は、「国際連合難民高等弁務官が行う難民の認定」は、「難民条約所定の保護を与えることを目的とする難民条約締約国による難民の認定とは目的及び対象を異にする」との見解を表明された。

しかし、国際連合難民高等弁務官日本・韓国地域事務所発行の文書「日本におけるＵＮＨＣＲ（注：国連難民高等弁務官事務所）の役割に関する質問」によると、「政府とＵＮＨＣＲ双方が庇護希望者の面接を行なう目的は、真の難民を経済移民やその他の移民から区別することである。その実行に向け、ＵＮＨＣＲと一九五一年難民条約締約国政府の双方は類似した立場に立って、迫害されるという十分に理由のある恐怖を判断するため、原則的に同じ難民の定義を用いる。条約の締結国とＵＮＨＣＲは最終的に同じ目的−彼らに国際的保護、特に迫害に送り返されないという権利を提供することのために難民と認定する。」とある。

また、「庇護申請者が法務省に不認定とされた場合でも、ＵＮＨＣＲがその人物は難民の地位に相当すると考える場合のみにおいて、執行委員会結論に従って、ＵＮＨＣＲは彼らに認定の証明書を付与する。」とある。

これらを踏まえれば、国際連合難民高等弁務官の行う難民の認定と政府が行う難民の認定とは、本来、目的及び対象を同じくすると考えるべきではないか。

四　両者の認定する難民が、本来目的及び対象を同じくするのであれば、両者の審査結果の違いは、審査する際に与えられた情報が異なっているか、或いは審査体制そのものに不備があるか、どちらかに因ると考えるが如何か。

他方、政府が、両者の難民の認定は目的及び対象を異にするとの見解を訂正しないのであれば、政府の見解は、ＵＮＨＣＲの見解とは違うと主張されていると受け止めざるを得ないが如何か。

五　国際連合難民高等弁務官と政府とどちらの審査結果が正しいのか国民が比較するために、政府が、難民ではないと判断した事例について、その判断理由を開示すべきではないか。開示する際に個人情報の保護が問題となる場合は、対象となる本人の了承を得た事例に限定することにより解決できると考えるが如何か。

六　難民であることを有権的に確定する行為である難民の審査業務と、裁量行為である入国管理業務は、性格が大きく異なる。各業務を適切に実施するためには、難民の審査業務は法務省から切り離し、新たに内閣府に独立した機関を設置したうえで、当該機関が扱う方が良いのではないか。

七　仮に法務省で難民審査業務を継続するのであれば、

�@　審査結果について中身を伴った理由（「申請期間を過ぎている（六十日ルールの適用）ため」といった定型的な理由を除く）を明示する

�A　判断の前提とした全ての資料を申請者に開示する

など、審査過程の透明性を高め、審査能力について国民の信頼を高める必要があるのではないか。

八　審査においては、申請者に、第一言語で、利害対立の無い通訳人による通訳を受ける権利を保障すべきではないか。また、申請者の通訳人選定に関する希望をできる限り尊重し、調書を第一言語で記載することやインタビューをテープ録音するなどの方法により通訳の適正を担保すべきと考えるがどうか。

右質問する。

一について

難民の地位に関する条約（昭和五十六年条約第二十一号。以下「難民条約」という。）の解釈については、条約法に関するウィーン条約（昭和五十六年条約第十六号）第三十一条に規定されるとおり、前文及び附属書を含む条約文等の文脈によりかつその趣旨及び目的に照らして与えられる用語の通常の意味に従い、誠実に行っている。

また、御指摘の「最終文書」とは、「難民及び無国籍者の地位に関する国際連合全権会議の最終文書」を指すものと解されるところ、同文書は、同会議において難民条約が採択されたこと及びそれに至るまでの経緯等について述べるとともに各国政府等に対し一定の勧告を行っており、同文書が、難民条約の解釈に当たり参考となることはあり得ると考えている。

二について

お尋ねの趣旨が必ずしも明らかではないが、出入国管理及び難民認定法（昭和二十六年政令第三百十九号。以下「入管法」という。）第六十一条の二の「難民である旨の認定」とは、その申請を行った外国人が難民条約第一条又は難民の地位に関する議定書（昭和五十七年条約第一号。以下「議定書」という。）第一条の規定により難民条約の適用を受ける難民の要件を具備していることを資料に基づき有権的に確定する行為であり、自由裁量によりこれを行っているわけではない。

三及び四について

御指摘の文書の御指摘の部分は、国際連合難民高等弁務官（以下「ＵＮＨＣＲ」という。）において、難民保護の趣旨及びＵＮＨＣＲの役割等を一般論として述べたものであり、必ずしも政府の見解と矛盾するものではないと考えるが、個別具体の事案における難民の認定について述べると、衆議院議員中村哲治君提出我が国における条約難民の認定体制に関する質問に対する答弁書（平成十四年八月二十七日内閣衆質一五四第一九五号）一についてで答弁したとおり、ＵＮＨＣＲが難民の認定を行った者について入管法上の難民の認定が行われるとは必ずしもいえず、その理由は、ＵＮＨＣＲが行う難民の認定（当該認定の目的には、当該難民認定申請者が所在する国による庇護までは要請しないが、迫害が予想される国への送還を防止する必要は認められる難民的状態に置かれた者をも認定してＵＮＨＣＲの任務を遂行するという要素もあると考えられる。）と難民条約締約国による難民の認定とではその目的及び対象を異にするからである。

五について

お尋ねの判断理由を開示することについては、仮に御指摘のような限定を加えたとしても、開示により、当該判断の基礎となった情報が明らかとなり、関係機関等当該情報の入手先との信頼関係が損なわれて今後の情報収集に多大な支障を来すことになりかねないこと等から適当でないと考える。

六について

難民の認定に関する事務を法務省が所掌することとされているのは、我が国が難民条約及び議定書を締結するに当たり、これらの実施に伴う難民の認定は政府として統一的に行うものとした上で、難民の認定の対象とするのは「本邦にある外国人」であり、難民の認定に関する事務は出入国管理行政上の諸手続と接点を有していることから、出入国管理行政に関する事務を所掌する同省において難民の認定に関する事務を所掌することが適当であるとして関係省庁の意見も一致し、難民の地位に関する条約等への加入に伴う出入国管理令その他関係法律の整備に関する法律（昭和五十六年法律第八十六号）において、その旨の法務省設置法（昭和二十二年法律第百九十三号）の改正が行われたことによる。

法務省においては、これまで難民の認定に関する事務について豊富な情報と経験が蓄積されていること、難民の認定について専門的に事実の調査を行う難民調査官等が置かれていること等から難民の認定に関する事務を同省において行うことには合理性があり、新たに内閣府に独立した機関を設置する必要はないものと考える。

七について

法務省においては、入管法第六十一条の二第三項に基づき、難民の認定をしないときは、当該外国人に対し、理由を付した書面をもってその旨を通知している。また、難民認定手続の透明性を一層高めるため、本年一月から、難民の認定をしない旨の通知を行う際には、より具体的な理由を付記することとしたところである。

しかしながら、判断の前提としたすべての資料を当該外国人に開示することについては、これらに含まれる情報が明らかになることにより、関係機関等当該情報の入手先との信頼関係が損なわれて今後の情報収集に多大な支障を来すことになりかねないこと及び第三者のプライバシーを侵害するおそれがあることから適当でないと考える。

八について

難民認定申請者から事情を聴取する場合には、可能な限り当該申請者の求める言語の通訳人を付することとしており、地方入国管理局においては、当該申請者が日常的に使用している言語の通訳人の確保に努め、このうち公平で中立的な立場にある適切な者を選んで通訳人としている。

難民調査官が当該申請者の供述を録取した調書を作成するに当たっては、出入国管理及び難民認定法施行規則（昭和五十六年法務省令第五十四号）第五十七条の規定により、その録取した内容を申請者である供述人に通訳人を介して読み聞かせ、誤りがないことを十分に確認させた上で署名をさせることにより、適正に供述の録取を実施し、調書の正確性を担保していることから、御指摘のような方法を採るまでの必要性はないものと考える。